Kto może być stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę?
Strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę określa przepis szczególny zawarty w art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego[1]. Zgodnie z jego treścią, stronami w tym postępowaniu są:
- inwestor oraz
- właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Określenie inwestora jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie budziło i nie budzi problemów.
Natomiast wskazanie jako strony przedmiotowego postępowania: właścicieli, użytkowników lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, rodziło i rodzi wątpliwości.
Obszar oddziaływania obiektu
Początkowo w Prawie budowlanym nie było definicji obszaru oddziaływania obiektu. Wówczas organy administracji architektoniczno-budowlanej przyjmowały co do zasady, że każdy właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na jej budowę, bo inwestycja ta może w bliżej nieokreślony sposób oddziaływać na działkę sąsiednią. Pogląd ten był prezentowany także w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Z dniem 19 września 2020 r. doszło do wprowadzenia do Prawa budowlanego[2] art. 3 pkt 20 zawierającego definicję obszaru oddziaływania obiektu, która stanowi, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
Od wprowadzenia tego przepisu, wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji następuje w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej.
Strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę
Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zagospodarowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy - Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Nie chodzi jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie. Niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą - Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy.[3]
W związku z realizacją inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zabudowy innej (sąsiedniej) nieruchomości, a nie tylko potencjalna możliwość jakiegokolwiek oddziaływania danego obiektu. Wobec tego, sama w sobie okoliczność, że dany podmiot jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości nie jest wystarczająca do przyjęcia, że podmiotowi temu przysługuje status strony. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Chodzi o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowania.
Oznacza to, że po dodaniu definicji obszaru oddziaływania obiektu, przeważa stanowisko, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy interpretować ściśle. W najnowszym orzecznictwie pogląd ten wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2025 r., II OSK 1064/24: „W postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę krąg stron postępowania ustalany jest na podstawie art. 28 ust. 2 u.p.b. w zw. z art. 28 k.p.a.”
Słusznie zauważone zostało, że zawarta w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zawęziła definicję strony określoną w art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Odnotować trzeba, że w orzecznictwie wskazuje się, że wywodzenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę z norm prawa cywilnego może nastąpić wyłącznie w sytuacji istniejącego powiązania uprawnień wynikających z tego prawa (m.in. prawa do ochrony własności) z materialnym prawem administracyjnym. Przepisy art. 140 i 144 k.c. nie mogą bowiem stanowić samoistnej podstawy wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a tym samym bez powiązania z normami prawa administracyjnego służyć ustaleniu stron postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Dlatego, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, należy wskazać konkretny przepis przewidujący ograniczenie w swobodnym korzystaniu z danej nieruchomości, ograniczenie to powinno wynikać z przepisu prawa administracyjnego materialnego, a samo powoływanie się na przepisy prawa cywilnego (art. 140 i 144 k.c.) nie jest wystarczające. Przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie upoważnia bowiem do posługiwania się kategoriami ogólnymi, ale wymaga wyraźnego sprecyzowania konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej z powodu planowanej inwestycji[4]
-----------------------------------
[1] Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U.2025.418 ze zm.) (w tekście: Prawo budowlane).
[2] Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471 z dnia 2020.03.18), która weszła w życie 19 września 2020 r.
[3] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2022 r., II OSK 1443/19, i cytowane w nim orzecznictwo. publikacja CBOSA.
[4] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2025 r., II OSK 1064/24, i cytowane w nim orzecznictwo. publikacja CBOSA.
Autorzy:
Zbigniew Cieślak, Radca Prawny w Kancelarii Prawnej Chałas i Wspólnicy
