Pozwolenie na budowę
Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem odstępstw ujętych w katalogu zamkniętym robot, a wymienionych w art. 29-31 Prawa budowlanego.
Roboty budowlane
Przez roboty budowlane w rozumieniu art. 28 ust. 1 należy rozumieć budowę, czyli wykonywanie w określonym miejscu obiektu budowlanego, jak też odbudowę, rozbudowę i nadbudowę tego obiektu oraz prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.
Ostateczność decyzji
Ostateczną decyzją jest ta, od której nie przysługuje odwołanie do organu II instancji. Może to zatem być decyzja organu I instancji, od której nie zostało wniesione odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie lub decyzja wydana w trybie odwoławczym przez organ II instancji. W przypadku pozwolenia na budowę decyzja staje się ostateczną, gdy na strony nie wniosą odwołania od orzeczenia starosty lub prezydenta lub w przypadku gdy wojewoda rozpatrując odwołanie utrzyma decyzję organu I instancji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.
Strona postępowania administracyjnego w procesie uzyskania pozwolenia na budowę
Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. Obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony wokół danego obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w jego zagospodarowaniu.
Udział organizacji społecznych w uzyskiwaniu pozwolenia na budowę
Art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego wyłącza stosowanie art. 31 k.p.a. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (wskazany przepis kodeksu postępowania administracyjnego upoważnia organizację społeczną do występowania w sprawie dotyczącej innej osoby z żądaniem wszczęcia postępowania, a także dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.)
Pozwolenie na budowę nie może być zastąpione dokumentem potwierdzającym w ramach stosunków cywilnoprawnych prawo wykorzystania danej nieruchomości na potrzeby budowy. W sprawie tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r. SA 947/81 (ONSA 1981, poz. 58), że zgoda na budowę obiektu budowlanego, udzielona inwestorowi obiektu przez zarządcę terenu, na którym obiekt miał być wybudowany, jest skuteczną tylko w zakresie możliwości skorzystania z terenu przez osobę nie będącą jego właścicielem. Zgoda ta nie zastępuje natomiast pozwolenia na budowę, wymaganego przez przepisy prawa budowlanego. Teza ta jest aktualna również w obecnym stanie prawnym.
Zakończenie robót budowlanych a pozwolenie na budowę (Legalizacja samowoli budowalnej)
Ważne tezy sformułował Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 marca 1993 r. (ARN 2/93, LexPolonica). Wynika z nich, co następuje: w sytuacji gdy roboty budowlane zostały wykonane, wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe.
W takiej sytuacji organ administracji powinien rozważyć w pierwszej kolejności, czy nie zachodzą przesłanki do nakazania przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego. Jeżeli takie przesłanki nie występują, należy dokonać legalizacji samowoli budowlanej po ewentualnym nakazaniu zmian i przeróbek, mających na celu dostosowanie obiektu do wymagań prawa budowlanego.
Legalizacja następuje przez wydanie pozwolenia na użytkowanie. Wydanie takiego pozwolenia ma ten skutek, że wcześniej popełnioną samowolę budowlaną uważa się za niebyłą (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1988 r. IV SA 297/88). Tezy te są aktualne w stosunku do samowoli budowlanych popełnionych przed wejściem w życie nowego prawa budowlanego z 1994 r. (art. 103 ust. 2) oraz do tych samowoli, do których będą mieć zastosowanie obecnie znowelizowane art. 50 i 51.
Cel wydawania pozwolenia na budowę
- Zgodność z prawem i ochrona interesów osób trzecich
Pozwolenie na budowę powinno m.in. zapewnić zgodność z prawem podejmowanej inwestycji, w tym ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona tych interesów najczęściej wiąże się ze sprawą odległości między budynkami. W przepisach odległości te z reguły są ustalone jako odległości minimalne.
- Odległość między budynkami
W związku z tym, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 1982 r. (SA/Kr 234/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 45) stwierdza się, że organ administracji orzekający w sprawie usytuowania obiektów budowlanych na działce budowlanej (terenie budowy), uwzględniając interes właścicieli sąsiednich nieruchomości, a także innych osób, może, a nawet powinien, sytuować budynki, mogące stwarzać uciążliwość dla otoczenia, w odległości większych od minimalnych, jeżeli tylko istnieją w danej sprawie odpowiednie ku temu warunki.
W innym wyroku z dnia 2 lipca 1982 r. Naczelny Sąd Administracyjny ( I Sa 106/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 65) stwierdził, że usytuowanie obiektu budowlanego bezpośrednio przy granicy działki, co dopuszczają przepisy warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, nie zwalnia organu administracji z obowiązku przestrzegania przepisu prawa budowlanego nakazującego m.in. projektowanie obiektu budowlanego w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Podane tezy są aktualne również po wejściu w życie prawa budowlanego z 1994 r.
- Podejmowanie prac budowlanych na mocy nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę
Aktualna jest również teza zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 1989 r. (IV SA 603/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 10), z której wynika, że inwestor podejmujący prace budowlane na mocy nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, działa na własne ryzyko. Fakt wykonania części robót budowlanych nie może być przesłanką znoszącą wadliwość decyzji o pozwoleniu na budowę.
- Pozwolenie na budowę na obszarach zurbanizowanych
Pozwoleń na budowę dotyczy też wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1992 r.(III ARN 42/91, OSN 1993, nr 3, poz. 42), w którym sformułowano następujące tezy: pozwolenie na budowę, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony - inwestora, a z drugiej strony - osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska przyrodniczego.
- Protest obywatelski a decyzje o pozwoleniu na budowę
Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną, wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami a sferą ich indywidualnych wyobrażeń co do warunków normalnej egzystencji, wypoczynku, korzystania z dóbr przyrody itp.
Te oczekiwania, życzenia i postulaty powinny być brane pod uwagę przy udzielaniu pozwolenia na budowę i w odpowiednim stopniu uwzględniane, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie słuszny interes samego inwestora oraz względy gospodarcze i społeczne, w ocenie których terenowe organy są w pełni suwerenne. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności pozwolenia na budowę, tj. jego zgodności z prawem.
Protest obywatelski nie realizowany prawnymi środkami wyrażania woli przez społeczność lokalną, jak np. w referendum lokalnym lub innymi instrumentami określonymi w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), nie może krępować swobody działania organów administracji architektoniczno-budowlanej lub wymuszać zmian w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.
Autorzy:
Marta Kozak-Janik
